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海南省财政厅关于《海南省实施新一轮分税制财政体制方案》的政策解读

分享到: 发布日期:2017-12-20来源:责任编辑:财政厅主账号【字号

201712月7日,省政府印发《海南省实施新一轮分税制财政体制方案的通知》(琼府〔2017〕92号),决定从2018年1月1日起在海南省施行新一轮分税制财政体制。如何更好地理解和落实新体制?现就有关问题解读如下:

一、为什么要实施新一轮省与市县分税制财政体制?

省以下财政体制是规范省与市县政府间财政分配关系、促进政府有效行使职能和实施政策调控的重要手段,主要解决财政事权和支出责任如何划分、地方级税收收入如何分享、转移支付如何分配等三个问题。

海南省分税制财政体制从1994年开始建立,1998年全面实施,先后经历了2002年、2007年、2012年三次大的调整。现行的分税制从2012年开始执行,其中增值税等9个税种为省与市县共享税种,分享比例为省与海口市45:55,省与三亚市、洋浦35:65,省与其他市县25:752015年增加了省与三沙市的分成比例,为5545;资源税等5个税种收入为市县固定收入;金融保险业营业税(20165月后改征增值税)收入为省本级固定收入。这种区域差别化的收入分成体制是我省历史情况形成的,与当时的经济社会发展情况是相适应的。建省之际,全省财政非常困难,1988年全省财政收入仅3亿元。2004年之前,不少市县发放工资困难,只有海口市的情况好一点。因此,1998年确定省本级与海口市分享比例为75:25。随着三亚、陵水、澄迈、儋州等市县经济不断发展(2016年,地方一般公共预算收入超过20亿元的市县达到5个),们也能逐步增加对省里的贡献。因此,在之后的多次财政体制调整中,省里不断地向海口市让利,到2012年调整时,省本级与海口市的分享比例调整为45:55

近年来,我省经济社会不断发展,现行财政体制逐渐出现了一些与新形势不相适应的情况,需要加以改革和完善一是现行省与市县财政体制没能体现新一届省委、省政府对房地产严格调控的政策精神,不利于引导市县摆脱对房地产过度依赖,同时也没有充分体现省委七届二次全会提出的加大对生态文明建设的支持力度。二是现行省与市县共享税种分享比例不统一,不利于形成全省统一开放、竞争有序的经济秩序容易造成政策“洼地”,存在市县间“引税”风险。三是财政转移支付体系尚不健全,一般性转移支付所占比重有待进一步提高,专项转移支付“小、散、乱”,支出进度慢,部分资金使用效益不高。此外,我们还没有建立横向转移支付制度。

二、新一轮财政体制方案是如何出台的?

为进一步完善省与市县政府财政体制2016年5月营改增试点全面推开后,省财政厅就根据省委、省政府主要领导指示,历经一年多时间,在大量调研、测算,多次召开座谈会,吸收市县和省级部门的建设性意见的基础上,根据十九大精神和省第七次党代会、省委七届二次、三次全会决策部署,坚持问题导向,借鉴兄弟省份经验和做法,拟定了《关于实施新一轮分税制财政体制的方案(讨论稿)》。

2017年11月10日和14日,省政府主要领导先后两次召开专题会议,征求市县和相关省直部门意见,最终形成了《关于实施新一轮分税制财政体制的方案(送审稿)》。

2017年11月16日,省政府第95次常务会议审议通过该方案。

2017年11月17日,省委第30次常委会议原则审议通过该方案。

2017年12月7日,省政府正式印发《海南省实施新一轮分税制财政体制方案的通知

三、新一轮财政体制的指导思想和基本原则是什么?

指导思想是:习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党的十九大“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。深化税收制度改革,健全地方税体系”精神和省第七次党代会,省委七届二次、三次全会决策要求,按照“财力下沉、统一规范、有效调控、均衡发展”的原则,明晰省与市县财政事权和支出责任,建立统一规范的分税制财政体制,完善转移支付制度,将财力更多下沉市县,充分发挥财政体制在“激动能、转方式、重均衡”方面的职能作用,为建设美好新海南提供坚实财力支撑。

基本原则是:

一是财力下沉。通过科学合理的税收收入分配与激励机制、一般性转移支付与专项转移支付制度,在保证每个市县既有财力不受损的同时,将更多的财力下沉基层,让广大人民群众得到更多实惠。

二是统一规范。建立统一规范的税收分享制度,统一拉平省与市县共享税种分享比例,消除市县间差异,促进形成统一开放、竞争有序的经济秩序。

三是有效调控。坚定落实省委、省政府严控房地产的决策部署,通过税收分成调控房地产发展,把与房地产关联度最大的两个税种收入大部分集中于省级,把其它产业产生税收的大部分留给市县,倒逼市县发展转型,促进产业转型升级。

四是均衡发展。提高省对市县一般性转移支付比重,重点向中部山区国家重点生态功能区、革命老区、民族地区、贫困地区和经济薄弱市县倾斜,为市县加强生态文明建设、打赢脱贫攻坚战、提高基本公共服务均等化水平与实现区域均衡发展提供财力保障。归并整合专项转移支付,建立专项转移支付定期评估与退出机制。探索建立“谁污染谁付费”“谁受益谁补偿”的横向转移支付机制

四、新一轮财政体制的主要内容有哪些?

主要内容包括五个部分。

一是明确省与市县财政事权和支出责任。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发2016〕49号)、《海南省人民政府关于推进省与市县财政事权和支出责任划分改革的实施意见》(琼府2017〕94号精神,按照事权与财力相协调的原则,逐步明确省与市县财政事权和支出责任。

结合海南实际,我省财政事权和支出责任的划分遵循的原则:一是将保持省内宏观经济稳定、维护全省统一市场、促进区域协调发展、关乎社会公平正义,以及受益范围覆盖全省的基本公共服务作为省级财政事权。如将“多规合一”中的空间规划、海岸带和生态敏感区规划管控、历史文化保护区域的规划管控、中部山区国家重点生态功能区生态环境保护、全省性重大传染病防治、全省性战略自然资源使用和保护、全省范围内环境质量监测监察等确定为省级财政事权。二是将受益范围地域性强、贴近基层、管理便利的基本公共服务优先作为市县财政事权,以提高行政效率、降低成本。如将辖区内有关居民生活、社会治安、城乡建设、公共设施管理、市政交通、农村公路建设和养护、农村公益事业、项目征地拆迁以及环境保护和污染治理等确定为市县事权。三是将跨市县的基本公共服务作为省与市县共同财政事权。如将跨市县重大基础设施项目建设和跨市县环境保护与治理等作为共同财政事权。需要指出的是,财政事权划分主要看外部性、行政效率性、管理便利性三性来权衡把握,不是财政事权中有省级和市县财政共同投入的就一定作为省与市县共同财政事权。

此外,在具体划分时,对现行比较清晰合理的财政事权进一步予以明确;对改革条件相对具备而尚未调整的财政事权相应作出调整;对尚不具备改革条件,需要进一步研究的财政事权,明确改革方向,暂时延续现行格局划分同时,建立财政事权划分动态调整机制根据客观条件变化进行动态调整与完善补充。

省级的财政事权由省级承担支出责任市县财政事权,原则上是由市县通过自有财力安排经费“财随事走”要求,做到支出责任与财政事权相适应对市县政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,除部分资本性支出通过依法使用政府性债券等方式安排外,主要通过省级政府给予的一般性转移支付进行弥补。省与市县共同财政事权区分情况划分支出责任。

优化以税收为主体的省与市县财政收入划分。目前我省共有14个地方税种,新一轮财政体制将市县独享税种确定为5个,包括耕地占用税、资源税、印花税、车船税、烟叶税;将省与市县共享税种确定为9个,将金融保险业改征增值税由省级独享调整为省与市县共享税种,同时拉平省与市县分享比例分为三档,其中:城镇土地使用税、城市维护建设税、环境保护税、房产税省与市县20:80分享增值税、企业所得税、个人所得税按3070分享土地增值税、契税按65:35分享。

三是税收返还和体制补助。为保证各级政府既得利益及财政体制调整平稳过渡,参照中央做法,我们制定了税收返还和体制补助(上解)两项配套措施。其中税收返还包括增值税、消费税“两税返还”与所得税基数返还返还基数根据2016年财政结算数确定,每年保持不变;全面推行“营改增”试点后增值税的税收返还,以2014年为基数核定税收返还和上缴基数。体制补助(上解)是此次调整为了保证每个市县既有财力不受损,以2017年为基期,省对市县因财政体制调整影响的收入给予体制补助(或上解)。

增强转型激励引导。新体制设计了税收超收奖励、完善园区发展激励和总部经济奖励等3项激励措施,积极引导市县摆脱对房地产业的过度依赖,倒逼市县发展转型,促进产业聚集和转型升级其中税收超收奖励,在剔除房地产关联度最大的土地增值税、契税后,各市县税收增幅超过全省市县平均增幅的,逐年以省级分享该市县剔除土地增值税、契税后税收环比增量部分给予超收奖励。超过市县平均增幅10个百分点(含)以上的,按100%进行奖励;超过市县平均增幅在5(含)-10个百分点之间的,按80%进行奖励;超过市县平均增幅在5个百分点以下的,按60%进行奖励。

调整完善转移支付制度。具体思路是“增加一般、压缩专项、探索横向”,即加大一般性转移支付力度,重点向中部山区重点生态功能区、革命老区、民族地区、贫困地区和经济薄弱市县倾斜,为市县加强生态文明建设、打赢脱贫攻坚战、提高基本公共服务均等化水平与实现区域均衡发展提供财力保障。进一步统筹整合专项转移支付。对于政策目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付,予以归并整合。探索建立以流域上下游横向生态补偿为试点的横向转移支付制度。完善“飞地”政策,发挥在推动市县产业聚集中的作用。

五、新一轮财政体制是如何实现财力向市县下沉和对房地产调控的?

为落实省委、省政府以壮士断腕的魄力摆脱房地产发展依赖的决心,新一轮省与市县财政体制重点突出了财力下沉与房地产调控的两个鲜明特点。主要通过以下三层措施实现:一是将与房地产关联度最大的土地增值税、契税2个税种的分享比例提高到65:35,省里占大头;将金融保险业改征增值税由省级独享调整为省与市县共享税种,将增值税、企业所得税和个人所得税3大主体税种的省与市县分享比例确定为30:70;将城镇土地使用税、城市维护建设税、环境保护税、房产税等4个税种分享比例确定为20:80,市县占大头。通过税种分成发挥调控房地产、鼓励其他产业发展的“指挥棒”作用。二是将初次分配新增的省级财力全部用于对市县体制补助、对市县非房地产业发展进行税收超收奖励、园区发展与总部经济奖励,激励市县转型发展。三是通过一般性转移支付与专项转移支付的叠加作用,进一步将财力下沉市县

六、新一轮财政体制对资金使用是如何要求的?

为深入贯彻落实党的十九大精神和省委省政府决策部署,新一轮财政体制主要在三个方面对资金使用作了明确要求:

一是牢固树立新发展理念,促进经济转型升级。市县政府要倍加珍惜新体制财力下沉的时机,切实提高管钱、用钱的能力与水平,切实提高财政资金的使用效益。要坚决摆脱对房地产的发展路径依赖,树立为产业培育、转型发展而打持久战的思想准备,久久为功,一步一个脚印推动以现代服务业为主的重点产业加快发展。

二是坚持以人民为中心,让更广大群众得到实惠。全省各级政府都要始终践行全心全意为人民服务的根本宗旨,将财政资金更多、更好用于“五网”基础设施建设、生态环境“六项整治”、教育、就业、医疗、社会保障、扶贫等民生事业,真正让广大群众在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面有获得感。

    三是践行绿水青山就是金山银山理念,加强生态文明建设。全省各级政府要始终践行生态立省和绿色发展的理念,以生态文明建设引领经济社会发展,将财政资金管好、用好,加快形成绿色产业体系,始终做到保护与发展并举,以最好的资源吸引最好的投资,让绿水青山成为造福海南百姓的金山银山,形成生态文明建设长效机制。

七、省对市县转移支付资金分配是否会影响市县预算编制和执行?

转移支付是对税收收入分成进行修正补充的一种制度,由返还性收入、一般性转移支付、专项转移支付构成。中央下达我省转移支付资金90%用于市县。为便于市县预算安排、加快预算执行,省财政在每年11月底前,将年度90%以上的一般性转移支付提前下达到市县,不影响市县当年预算编制和执行。

八、新一轮财政体制从何时开始执行?

新一轮省与市县财政体制从2018年1月1日起施行,今后视国家财政体制和我省经济社会发展变化情况作相应调整。

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