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以“闯海”精神推进财政预算管理改革

分享到: 发布日期:2018-08-01 来源: 责任编辑:财政厅主账号【字号

海阔帆直春潮涌。

30年里,海南在先行先试中,不断改革创新,灿烂的阳光照亮了海南的青山绿水,也照进了海南财政体制改革的各个环节。近年来,海南财政部门紧紧围绕中央和省委、省政府的重大改革部署,主动推进和深化重点领域财政改革,加强财政管理体制机制创新,加快构建和完善科学规范、公开透明的预算管理制度,提高了财政运行效率和保障能力,切实激发了海南经济社会发展的活力。

探索创新  改进预算管理机制

海南省财政部门积极改进预算管理和控制,建立预算编制与预算执行、存量资金、绩效评价、项目预算调整、违反财经纪律“五挂钩”机制,探索实行中期财政规划管理等,均取得了初步成效。

)建立预算编制“五挂钩”机制为提高项目预算可执行性和支出的均衡性,加快财政支出进度,2016年以来,海南省财政坚持问题导向,建立起预算编制“五挂钩”机制,强化部门预算激励约束,科学合理编制项目预算,切实提高了财政资金的使用效益。一是将预算编制与预算执行挂钩。根据10月31日单位执行进度情况,分档核减下年度经常性项目预算。同时,强化激励导向机制,对执行进度达到95%以上的预算单位予以经常性项目预算奖励,调动其加快支出进度的积极性主动性。二是将预算编制与存量资金挂钩。根据预算单位截至10月31日存量资金占年初存量资金比例超出省本级平均占比的差额,核减其下年度经常性项目预算,核减额度最高不超过其存量资金余额或经常性项目预算的20%。三是将预算编制与绩效评价挂钩。强化绩效评价结果应用,对部门整体支出绩效综合评价排名后6位的部门,分档核减下年度经常性项目预算;同时,对部门整体支出绩效综合评价排名前6位且绩效评价分数95分以上的部门,分档给予下年度经常性项目预算奖励。四是将预算编制与项目预算调整挂钩。根据预算单位截至11月30日的项目预算调整个数和金额,分档核减单位下年度经常性项目预算。同时,强化部门预算管理职责,项目预算调整需经部门审核同意后报财政部门审批,整个部门项目预算调整合计个数超过部门下属单位数量的,每超过1个核减部门本级单位经常性项目预算2%,最高核减比例不超过10%。五是将预算编制与违反财经纪律挂钩。对纪检监察、审计和财政部门查出并认定违反中央“八项规定”和省委省政府“二十条规定”、私设小金库、贪污及挪用公款等违反财经纪律的预算单位,核减其下年度经常性项目预算5%,督促预算单位遵守财经纪律,合法合规使用财政资金。2018年海南省共核减部门经常性项目预算3.5亿元,统筹用于保障和改善民生

)推进中期财政规划编制。海南省从2015年开始试编中期财政规划。一是根据财政政策、部门需求等进行综合平衡。收入方面,根据当年经济形势和政策调整等因素,参考当年预算收入情况,分别从经验和数据模型测算未来三年一般公共预算和政府性基金增长率,综合估算未来三年的财政收入预期。基本支出方面,直接以当年基本支出预算为基数,结合工资和养老保险制度改革等重大政策调整情况,测算未来三年基本支出需求。项目支出方面,由各预算部门结合中央对口部委发展规划、本省国民经济和社会发展五年规划纲要、省委省政府批准实施的重大政策,特别是“五网”、“六园”、十二个重点产业和美丽海南百千工程,统筹规划未来三年部门的工作目标、工作任务,详细测算资金需求,分年度编制到支出功能分类的类级科目。除新增刚性支出需求外,经常性项目支出安排参考上一年度预算执行和绩效评价情况,原则上不突破上年预算安排总规模。二是以项目为载体,增加规划厚度。项目是部门三年滚动财政规划的“细胞”,分为重点项目和一般项目。其中,重点项目编报是部门三年滚动财政规划编制的核心内容,也是省本级中期财政规划的重点内容。三是信息化系统是做好中期财政规划的基础条件。海南省财政厅着力打造财政与预算部门、预算单位之间实时申报、审核项目的项目库在线生产工作平台,以信息化支撑全程开放、跨年度的预算编报体系,为推进中期财政规划编报提供技术支撑。开发了系统开放式申报功能。改变以往仅在编制年度预算时集中申报项目的做法,支持项目全年在线实时申报入库,部门可及早谋划并筛选论证合适的项目,提出项目建议计划,避免在编制预算时集中申报,在系统项目库中提前做好项目储备。开发了项目跨年度申报功能。对于需在下年度预算继续安排的项目,可直接在项目库中编报跨年度预算,并自动滚动到下一年度,实现滚动式预算管理,大幅度提高了预算编报效率。开发了部门三年滚动财政规划报表功能。预算部门在编制下年度部门预算时,同时编制未来第二年、第三年项目支出预算。项目库系统根据预算部门未来三年项目预算申报数,可自动生成《支出规划表》《一般公共预算支出规划表》《政府性基金支出规划表》和《省级重大支出政策项目表》等中期财政规划报表。

提质增效  完善财政资金管理

海南省财政厅按照全省一盘棋和全省一个城市经营的改革理念,在全国率先建立跨市县闲置资金调剂制度。几年来,还通过建立健全存量资金盘活制度,清理盘活各类资金用于重点民生支出,2013—2016年,全省累计盘活存量资金388.3亿元。加大省本级专项资金整合力度,专项资金数量由2013年初的294项减少至2017年末的83项。

)加大力度盘活存量资金。盘活存量资金是十八大以来中央打破制度桎梏、深化财税改革的一项重大创新举措。海南省财政部门积极推进改革创新,强力推进存量资金盘活工作,取得了显著的工作成绩。一是优化了盘活存量资金安排的项目审批机制。2017年,海南省出台《关于做好财政存量资金盘活工作的补充通知》,优化审批流程,对于年初补充预算预拨项目和年度执行中经政府批准的预拨项目,由财政部门根据存量资金清理收回情况安排指标冲抵,报同级政府备案;对于政府文件明确从存量资金安排的项目支出,由财政部门根据存量资金清理收回及项目实际情况审核安排,报同级政府备案。通过优化审批流程,财政部门可以及时冲抵预拨款、消化存量资金,提高支出进度。二是改进了盘活存量资金安排机制。明确存量资金按照“集中财力办大事”的原则进行,将收回存量资金用于安排急需的项目支出,优先用于在建项目或前期工作已基本完成、资金安排后能够支出的项目,项目质保金和尾款应在需要支出的年度安排。2017年省本级共实行四批盘活存量资金,共计28.8亿元,形成实际支出28.7亿元,支出率达99.6%,收回的资金主要用于高速公路建设、扶贫以及冲抵预拨款。三是健全了存量资金盘活机制。对于结转未满两年、预计当年难以支出的存量资金,由同级财政部门比照结转两年以上资金的做法,视具体情况收回统筹安排。同时,明确项目资金被收回后,以后年度原项目需要支出的,由同级财政部门根据实际情况统筹安排。严控年底列支资金规模,除中央有规定外,年底列支的资金必须是已经正式启动、且能够在下年度3月底前完成支出的项目资金,加大财政资金清理力度,将单位结转结余资金按项目进展和支出进度,分类清理、分段收回。四是完善了盘活工作奖惩机制。在现有约谈和通报制度的基础上,2017年省委省政府出台了《关于盘活存量资金加快财政支出有关问题的通知》,建立特别通报制度,由省委省政府对存量资金规模超过5000万元、支出低于序时进度10个百分点以上、且排名后5位的省级预算部门主要负责人,以及一般公共预算支出低于序时进度且排名后5位,或存量资金支出进度低于序时进度且排名后5位的市县党委、政府主要负责人给予点名通报。并结合全国存量资金平均消化水平,明确每月存量资金消化目标,将存量资金消化任务细化分解到各市县,压实盘活责任,每月点名通报未完成任务的市县。

)推进专项资金管理改革。专项资金“小、散、乱”一直以来都是财政资金使用中的一个顽疾,也是容易滋生腐败的温床。2014年以来,省财政厅通过制定《海南省省级财政专项资金管理办法》、清理整合专项资金、实行专项资金目录管理等措施,从源头上严格控制专项资金设立,加大专项资金统筹力度,提高资金使用效益。一是建章立制,严控设立。在《省级财政专项资金管理办法》基础上,2016年继续进行了修改完善,对专项资金定义、设立原则、条件、执行期限等都做了明确规定:明确了专项资金概念的内涵外延,对于连续多年安排的用于补助个人或补助市县的资金,都纳入专项管理范畴;明确了专项资金设立原则,不得增设与现有专项资金使用方向或用途相似的专项资金,不得设立属于市县事权和支出责任事项的专项资金,不得设立资金规模100万元(含)以内的专项资金;明确了专项资金设立的条件,即要有明确的绩效目标、资金需求、资金用途、主管部门、职责分工和实施期限;明确了设立程序,专项资金设立需要行业主管部门提出,经省财政厅审核,且由省政府常务会议审定。二是逐一甄别,清理整合。省财政厅从财政项目库中导出省本级所有预算项目,对照专项资金的定义,逐项界定专项资金。同时,取消政策到期与资金规模小于100万元的“小、散、乱”专项资金;对于明确返还市县比例的专项,改变原先全部作为省级收入、再按比例通过专项转移支付返还市县的做法,转为在收入环节就按分成比例直接缴入省级国库和市县国库,同时取消相应的专项转移支付;对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项资金予以清理整合。其中,2015年清理整合减少专项资金41项,2016年清理整合减少70项,2017年清理整合减少101项。三是目录管理,主动公开。从2016年起,海南省财政厅清理整合专项资金后,印发了《专项资金目录》。此后,每年定期组织对当年项目进行清理,并调整完善目录。每年编制预算时,均按目录编制预算,按当年预算数的70%于11月30日前将下一年度的资金提前下达市县,大大加快预算执行。同时,将印发的目录和资金分配下达情况都在海南省财政厅门户网站公告,便于社会申请项目资金,主动接受社会监督。四是因素法分配,创新使用机制。对具有地域管理信息优势的专项资金,主要采取因素法分配,同时项目审批权限要下放市县。从2018年起,教育、农业、林业、水利等领域的专项资金,探索建立“大专项+工作任务清单”机制,即省级财政部门主要根据因素法将资金下达给各市县,同时省级行业主管部门根据省委、省政府的年度工作重点,印发相应资金使用的指导意见,提出约束性和指导性的工作任务,除党中央、国务院和省委、省政府指定的重点建设项目外,一般不得细化到具体项目。市县根据省级行业主管部门下达的工作任务,自主安排省下达资金的使用计划,将资金分解落实到具体项目。

防控风险  加强政府债务管理

自《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和新预算法实施以来,地方政府债务管理越来越规范。近年来,海南省积极推进政府债务管理工作,取得了明显成效。对全省政府存量债务进行清理甄别,并归口纳入预算管理;实行债务限额管理,有效防范地方政府债务风险;从2015年开始,利用置换债券政策,将银行贷款、BT等成本较高的政府债务823亿元置换成利率较低的政府债券,节省利息支出60亿元;自主成功发行地方政府债券,为全省经济社会发展筹集了大量建设资金。此外,还建立了省级政府债务风险预警与应急体系。

一是清理甄别存量政府性债务。按照财政部要求,为做好存量债务纳入预算管理相关工作,海南省财政厅提请省政府印发了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别工作方案》,稳步推进政府存量债务清理甄别工作。在2013年6月底审计署审计结果的基础上清理存量债务,甄别政府债务,摸清偿债能力,清理在建项目,统计融资平台公司名录,为政府债务分门别类纳入全口径预算管理和防范化解债务风险奠定基础

二是将地方政府债务纳入预算管理、限额管理。为深化预算管理改革,规范政府性债务管理,严格按照新预算法和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的要求,对没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的发行一般债券融资,纳入一般公共预算管理;对有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的发行专项债券融资,纳入基金预算管理。同时,根据财政部下达的限额,合理确定省本级和市县政府债务限额,禁止任何市县突破限额举借政府债务。

三是建立规范债务管理的长效机制。2016年12月底,代省政府草拟的《海南省人民政府关于进一步加强政府债务管理的通知》正式出台,从严控债务风险,规范举借政府债务行为,用好、用足新增债券资金,充分利用置换债券政策,多渠道筹集资金偿还存量债务,建立政府债务公开、风险预警应急机制等六个方面对政府债务风险管控提出详细规定。2017年,先后代拟或制定了《海南省人民政府关于印发坚决制止政府违法违规举债融资行为的通知》《海南省人民政府关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《海南省财政厅关于建立政府长期支出责任归口管理监管机制的通知》从堵“后门”、化“存量”、开“正门”三方面完善政府债务管理制度

四是建立债务风险预警机制。2016年底,代省政府草拟出台了《海南省地方政府性债务风险预警与应急预案》,建立起省级政府债务风险预警与应急体系,并于2017年9月推动成立海南省政府性债务管理领导小组,该领导小组由常务副省长任组长,财政、发改、审计、人民银行、银监等部门各司其职,密切配合,共同做好政府性债务管理及监督工作。除此之外,每年都根据财政部的测算方式,计算政府债务风险指标,重点提示债务高风险地区,督促被预警市县制定高风险地区化解债务风险工作方案。

五是充分利用置换债券政策。2015—2017年,海南省财政厅共计分配下达置换债券额度823.25亿元,银行贷款、BT等成本较高的债务和到期债务进行置换,优化债务结构,减少了利息支出,降低了财政成本。