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对政府付费PPP项目实施绩效管理的探索

分享到: 发布日期:2017-09-08来源:责任编辑:财政厅主账号【字号

   

王泽彩,财政部中国财政科学研究院办公室主任,研究员,制度经济学博士。中国财政学会理事。专注财政政策、财政体制、部门预算、国库集中收付、政府采购、政府会计、预算绩效管理、内部控制制度、政府与社会资本合作等研究  李建维画

  对政府付费的PPP项目实施预算绩效管理,就是一个由绩效目标设计、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合管理系统。

  王泽彩

  政府和社会资本合作(PPP)付费模式,按其出资人划分原则,除使用者付费外,政府直接付费、缺口适当补助都应归结为政府付费。目前,随着PPP改革不断向纵深推进,其在有效服务经济发展的同时也暴露出一些问题。探索对政府付费PPP项目实施预算绩效管理,对于规避保底回购、保底承诺、名股实债、购买服务等PPP”,不失为一项重要举措;对于提高公共服务和基础设施供给水平以及政府治理体系、治理能力的现代化,也都具有现实意义。

  必要性分析

  进入2015年之后,由于各种较为复杂的人为和客观因素,一些地方出现了地方政府债务增加的现象。从防范财政支付风险和系统金融风险考虑,国家连续下发通知明令政府与社会资本的风险管控要求,为经济稳增长增加了一道道防火墙。但是,从预算绩效的视角看,当前,我国在管控PPP项目的风险方面,还存在明显的制度供给缺陷。

  当前,PPP模式已成为公共产品和公共服务提供的重要方式之一。截至2017年一季度末,PPP中心项目库中,政府付费和政府、市场混合付费项目数达7454个,投资额9.7万亿元,分别占入库项目的60.7%66.9%。这说明财政资金在支持PPP项目运行中已占有相当的比重。因此,有必要对该领域的财政资金实施预算绩效管理。

  《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)中明确要求,行业主管部门需要从预算中安排的PPP项目支出责任,按照相关政府收支分类科目、预算支出标准和要求列入支出预算。因此,开展对PPP项目预算资金使用的预算绩效评价也呼之欲出。

  财政部及相关管理部门都在大力推动PPP模式运用与发展,纷纷出台关于PPP项目政策制度。对政府付费的资金管理,虽有《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015] 21号)、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)等规定,但在对PPP项目实施预算绩效管理,特别是启动PPP项目支出(即政府付费)绩效评价,注重政府付费项目支出绩效目标、绩效指标设计,借鉴社会第三方开展基础性评价等方面,仍是空白。

  在PPP项目政府付费和政府、市场混合付费中,绩效目标实现程度是财政资金支付的一种重要依据。财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预[2013]53号)明确规定项目支出的预算绩效评价包含投入、过程、产出和效果四个一级指标和若干二级指标。政府付费PPP项目作为项目支出的重要组成部分,一定要大胆借鉴运用现行预算绩效管理的成功做法。在今年的中央金融工作会议上,习近平总书记明确要求严控地方政府债务增量。年初以来,财政部出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号)3个文件,从不同方面对地方政府违规举债进行了限制,其中50号文明确要求禁止通过PPP模式变相的举债行为。建立PPP模式预算绩效管理机制,可以将防范财政、金融风险作为PPP项目的绩效目标,从项目识别、准备、建设、运营和移交等各方面植入绩效二字。

  绩效管理框架体系的构建

  从理论上分析,绩效既是个目标,又是一个结果。当前,切实做好PPP项目绩效目标的顶层制度设计,把握其指导思想、基本原则、操作规程、信息公开显得尤为重要。探索对政府付费的PPP项目实施预算绩效管理,就是一个由绩效目标设计、绩效运行监控、绩效评价实施、绩效评价结果反馈和应用共同组成的综合管理系统。建立全流程PPP项目预算绩效管理体系,可以真正达到编制有目标、执行有监控、结果有评价、评价有反馈、反馈有运用的效果。将政府付费PPP项目预算绩效管理贯穿于整个项目的事前、事中、事后的各个流程。具体讲:

  第一,PPP项目支出预算编制要有明确的绩效目标。通常来看,绩效目标是预算执行所期望的结果,是对项目未来总体成效的期望。它包括预算执行的资金投入、运行规范、物质产出和成果实现。PPP项目绩效目标既是政府付费项目预算绩效管理体系运行的前提,又引领整个PPP项目预算绩效管理体系的全过程。PPP项目绩效目标要经过设定、审核和批复。实施部门应将政府付费纳入预算,同时根据项目的投入、运行、产出和效果四个方面设置PPP项目预算绩效目标,并将预算绩效目标同预算申请一起报至同级财政部门。而财政部门是PPP项目预算绩效目标审核的主体,对预算部门报送的PPP项目绩效目标进行审核,并将审核意见进行反馈,指导预算部门修改完善PPP项目绩效目标。在此基础上,经各级人民代表大会批准后,财政部门和预算部门在批复预算时再一并批复PPP项目支出绩效目标,使PPP项目识别、论证、确定等决策做到有法可依。

  第二,实行PPP项目预算绩效目标动态监控。PPP项目绩效目标动态监控,是预算绩效管理的重要环节,是财政部门和预算部门依据设定的绩效目标对资金运行状况、绩效目标的预期实现程度开展的控制和管理活动。PPP项目绩效目标运行监控,主要包括绩效监控布置、绩效监控实施和监控结果应用等重要内容。绩效监控布置,就是财政部门在批复预算绩效目标时,对绩效运行监控实施所提出的要求,主要包括绩效监控的内容、实施方式、监控要求、报告格式和时间安排等。绩效监控的实施步骤主要包括,收集并分析绩效运行数据信息,形成绩效监控报告。绩效运行监控结果的应用,主要是指依据监控结果对项目运营进行的调整,保证项目执行实现绩效目标的实现。对于政府付费PPP项目的绩效目标动态监控,目的就是健全完善或矫正政府对公共服务和基础设施供给方向的偏离度。

  第三,全面开展对政府付费PPP项目的绩效评价。实施政府付费PPP项目的绩效评价,主要是指财政部门和预算执行部门根据事前设定的项目绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法对PPP项目付费预算支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正评价的活动。绩效评价应以投入产出分析为核心,运用定量分析与定性分析相结合、横向对比与纵向对比互为补充的方法,综合评价政府付费PPP项目的预算支出绩效。当然,我国目前最为缺乏可比较、可监测、可评价、可公开的分行业项目绩效评价指标体系,迫切需要按照PPP项目支出分类标准,建立分行业PPP项目预算绩效评价指标体系。

  第四,做好政府付费PPP项目的绩效评价意见的反馈。绩效评价结果是指绩效评价组织实施部门在完成绩效评价工作后所形成的、全面反映绩效评价对象实际绩效情况的内容、事项、结论等。反馈的意见,除了要对绩效评价工作的开展情况和绩效评价报告内容进行简要说明,还要明确提出落实绩效评价结果的具体要求。按此要求,对于政府付费PPP项目绩效评价结果的反馈,能够及时修正《PPP项目实施方案》《PPP项目物有所值评价报告》《PPP项目财政承受能力评估报告》当中的技术指标偏差和政策离合度。特别是通过一些超常规措施,纠正政府付费项目按照合同约定期限实施的保底回购、保底承诺、政府购买服务、名股实债等不合规做法。

  第五,倡导PPP项目预算绩效评价结果的运用。开展绩效评价重点在于结果的应用。绩效评价结果应用是指财政部门、预算部门和被评价单位通过多种方式充分利用绩效评价结果,将其转化为提高预算资金使用绩效具体行为的活动。PPP项目绩效评价结果的应用,是PPP项目预算绩效管理落到实处的关键,也是预算绩效管理全部工作的落脚点。对于推进PPP项目工作成效显著的,国家除了给予以奖代补、一次奖励、5%引导基金等政策扶持外,应把推进PPP项目而创造的财政收入、增加的城乡居民收入、承载的就业人口、改善的空气指数等,作为考核地方政府绩效的重要指标。

  几点建议

  随着《政府与社会资本合作条例》的论证和颁布实施,对PPP项目实施预算绩效管理也应纳入法制化轨道。各级政府和部门通过强化法制意识、绩效意识、风险意识、市场意识、责任意识,不断健全法规制度,完善项目支出绩效目标体系,科学设置风险分担机制,引导社会第三方积极参与,实施PPP项目全生命周期管理,这对新形势下提高政府与社会资本的公共服务供给和基础设施建设能力具有重要的促进作用。

  第一,制定《政府与社会资本合作条例》。为缓解地方政府财政收支矛盾,进一步增强人民群众对改革开放成果的获得感,努力实现城乡一体化的基本公共服务和基础设施建设的多元化供给机制,国家正在制定《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》,这将是首个PPP领域的专门条例,有助于解决政出多门的问题。新预算法及即将通过的这个条例,将有效破解无法可依和政策冲突的困境。

  第二,对所有PPP项目实施项目绩效目标管理。凡是纳入PPP项目库管理的项目,都要按照项目预算编制有目标、预算执行有监控、执行结果有评价、评价结果有反馈、反馈结果有运用的项目支出预算编制流程,强化PPP项目支出预算管理的经济效益、社会效益、环境效益、可持续发展和群众满意程度等量化的质量指标和数量指标管理,建立动态考核机制和退出机制。目前,财政部及其他政府管理部门应加快研究制定PPP项目绩效目标管理办法、PPP项目绩效目标与指标体系设计指南、PPP绩效目标评价操作规程等制度办法。在现行的物有所值报告、财政承受能力评估报告中,研究补充PPP项目绩效目标相关内容,强化定量、定性分析的质量约束。

  第三,防范PPP项目财政支付风险和系统性金融风险。着眼于提高政府付费项目的资金绩效,将PPP项目预算绩效管理作为增强政府供给能力提升的归宿,切实防范一些地方政府的财政、金融风险,这是当前经济工作的重要任务之一,也是稳中求进总基调的必然要求。在地方政府PPP投资冲动日趋高涨的当下,对一些基础设施等重点领域若不加强PPP项目绩效管理,有可能成为地方政府违规举债的灰色地带。政府按要求必须对PPP领域的政府付费部分全部纳入预算管理,切实提升这部分预算资金的整体绩效。

  第四,大力引导私人资本和社会资本深度参与PPPPPP运营模式是公共产品和公共服务提供的创新模式,其本质是更好地发挥市场配置资源的决定性作用,调动社会资本和民营资本的比较优势和管理经验,以期达到提升公共产品供给能力和改进管理效率的目的。注重强化吸引民营资本和社会资本加大投入,有助于提升PPP项目绩效管理水平,使政府付费PPP项目的财政资金发挥增信、提质、增效作用。同时,增强和重视使用者的参与程度,使用者作为PPP项目中的利益相关者,往往在项目实际操作过程中被忽略,他们虽然不直接参与项目的融资和建设,然而他们直接付费和具体使用,其满意度对整个项目的全生命周期至关重要,也是PPP项目成功与否的一个重要评价标准之一。

  第五,增强社会第三方咨询评价机构的责任意识。PPP项目按行业可具体分为能源、交通运输、水利建设等20多个行业。预算绩效管理均需要根据行业的不同特点进行深入研究。管理部门要在制定科学合理的PPP项目预算绩效目标管理制度的基础上,制定出台分行业PPP项目预算绩效目标体系和预算绩效评价指标体系,为社会第三方咨询评价机构开展PPP项目预算绩效咨询、评价夯实基础。同时,要引导社会第三方咨询机构积极参与PPP项目预算绩效评价,利用其专业化能力和咨询管理经验推进PPP项目预算绩效管理制度体系的不断健全和完善。另外,还要增强社会第三方咨询评价机构的责任意识,坚持PPP项目预算绩效评价报告的全面公开,主动接受社会各界监督,使政府付费PPP项目和财政资金使用在阳光下进行。

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